XIII. TAMBAHAN: PELAJARAN PEMILU 1955

Dalam pembicaraan tentang pemilu di Indonesia, Pemilu 1955 hampir tak pernah luput disebut. Pemilu 1955 hampir selalu dijadikan sebagai semacam model. Berikut adalah beberapa catatan tentang itu, yang siapa tahu bermanfaat. Jika Anda tak merasa perlu membacanya, loncati saja bagian ini.

[MENUJU PEMILU YANG ANGGUN]

[ESF, Madani 11031999 -- Revisi]

Saya membaca buku itu dengan takzim. Ditulis oleh Boyd R Compton, seorang (calon) Indonesianis amat potensial namun meninggalkan dunia akademis sebelum sempat meninggalkan jejak teoritis tentang Indonesia. Bukunya -- sebetulnya lebih tepat disebut kumpulan laporan pandangan mata yang diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia -- berjudul Kemelut Demokrasi Liberal: Surat-surat Rahasia Boyd R Compton.

Salah satu bagian buku itu bercerita tentang Pemilu 1955. Saya tak terkesan oleh kebaruan dan spesifikasi datanya -- memang tak banyak data baru dan spesifik di sana --  melainkan oleh penggarisbawahan Compton yang tegas tentang suasana Pemilu 1955 yang tenang dan tertib. Compton menggambarkan bahwa Pemilu 1955 berjalan dalam cekaman sepi yang aneh, namun penuh kedamaian.

Saya terkesan oleh fakta itu. Sebuah pemilu pertama di Republik  yang belum lama merdeka di tengah sistem multipartai, ternyata bisa berjalan dengan tertib tanpa kerusuhan. Sungguh menakjubkan.

Fakta itu sebetulnya bukan sesuatu yang baru saya temukan pada laporan Compton. Jauh sebelum laporan Compton terpubilkasi, laporan penelitian Alfian dan Herbert Feith telah menggambarkan Pemilu 1955 sebagai pemilu yang anggun.  Diikuti oleh puluhan partai politik -- ada 172 tanda gambar di seluruh Indonesia (Alfian), dengan 28 peserta (partai, nonpartai) yang akhirnya memperoleh kursi (Feith) -- Pemilu 1955 berjalan tanpa kerusuhan, tanpa korban jiwa.

Sekalipun Feith menceritakan adanya praktik intimidasi di berbagai pelosok, Pemilu 1955 relatif bersih dari praktik manipulasi dan represi. Maka hingga sekarang, Pemilu 1955 diingat orang sebagai pemilu paling demokratis sepanjang sejarah Indonesia merdeka.

Bagaimanakah Pemilu 1955 yang anggun itu bisa kita jelaskan?  Jawabannya terletak pada eksperimen demokrasi liberal yang meletari Pemilu 1955. Eksperimen ini -- dengan segala cacat yang diidapnya -- telah menumbuhkan sejumlah tradisi politik positif yang sangat produktif, menunjang terlaksananya sebuah pemilu yang anggun.

Pertama, semenjak Maklumat No X/1945 dikeluarkan oleh Wakil Presiden Mohammad Hatta, partai-partai politik berdiri bak cendawan di musim hujan. Ini berimplikasi pada terjadinya pembiasaan kemajemukan politik. Setelah berjalan sembilan tahun (1946-1955), kemajemukan dalam wadah sistem parlementer itu akhirnya membangun tradisi politik dewasa: tradisi perbedaan, kesiapan untuk berbeda.

Kedua, eksperimen demokrasi liberal menampilkan iklim kompetisi yang sangat ketat dan relatif konstan -- terutama sepanjang 1949-1955. Persaingan tak hanya terjadi dalam parlemen yang membuat kabinet jatuh bangun namun juga terekspresikan dalam pers. Menurut catatan Edward C Smith, pers waktu itu tak saja berkembang dari sudut jumlah -- selama 1949-1955 jumlah koran yang terbit di Indonesia berkembang pesat: 75 surat kabar pada 1949 dan berturut-turut, 93, 85, 102, 104, 105, dan 108 surat kabar dalam tahun-tahun berikutnya (Smith, 1986; 242) -- namun juga kualitatif. Pers merefleksikan kompetisi antarpartai. Ini menanamkan tradisi kompetisi politik dalam kehidupan partai.

Ketiga, eksperimen demokrasi liberal ditandai oleh jatuh bangunnya kabinet dalam waktu yang sangat kerap. Selama 1945-1955, tak ada satu pun kabinet yang bisa bertahan dalam waktu dua tahun penuh. Bahkan ada beberapa kabinet yang hanya bisa bertahan sekitar satu bulan. Dalam perspektif positif, gejala itu diam-diam menanamkan tradisi sirkulasi kekuasaan dalam sistem politik. Yang kemudian mencuat dari baliknya adalah kesiapan menjadi pemenang atau pecundang yang baik.

Keempat, eksperimen demokrasi liberal membuktikan betapa sebuah Republik yang masih bayi ternyata memiliki stok pelaku politik dewasa. Tokoh-tokoh politik nasional -- baik yang berpartai maupun yang tidak berpartai -- memiliki kemahiran berkonflik secara politik sambil tetap berhubungan baik secara personal. Mereka memiliki kearifan untuk mempertahankan kepentingan politiknya sambil dengan menyisakan ruang bagi kompromi atas nama kepentingan yang lebih besar. Taufik Ismail menggambarkan fakta ini dalam salah satu sajak yang terkumpul dalam Malu Aku Menjadi Orang Indonesia (1999).

Kelima, Pemilu 1955 dilaksanakan di tengah tradisi berpartai yang sudah berjalan hampir sembilan tahun. Ini memberi kesempatan bagi partai-partai politik untuk membina basis politik bahkan ideologi pada elite dan massanya. Partai-partai sempat membangun "politik aliran" -- dalam pengertian sesungguhnya. Partai-partai politik sempat membangun "barisan politik" -- tak sekadar "kerumunan politik" -- yang berbasiskan aliran. Dengan mengecualikan partai atau kelompok non-partai yang baru tumbuh menjelang Pemilu 1955, sistem multipartai yang ada waktu itu telah cukup matang.

Kelima faktor itulah -- adanya (1) tradisi perbedaan, (2) tradisi kompetisi, (3) tradisi sirkulasi kekuasaan dengan kesiapan menjadi pememang dan pecundang yang baik, (4) kemampuan konflik dan kompromi, serta (5) politik aliran dalam sistem kepartaian yang cukup matang -- yang melatari terbangunnya Pemilu 1955 yang anggun.

Celakanya, Pemilu 1999 dan Pemilu 2004 dilaksanakan setelah lima faktor itu terpangkas habis oleh kekeliruan politik empat dekade terakhir era Sukarno-Soeharto. Politik sinkretisme Sukarno dan politik penyeragaman Soeharto telah menghabisi tradisi berbeda, berkompetisi, sirkulasi kekuasaan, dan konflik-kompromi. Selain itu, partai-partai politik yang tumbuh selama masa reformasi belum sempat membangun basis politik apalagi ideologi pada massanya; bahkan pada elitenya sekalipun. Maka berbeda dengan Pemilu 1955 yang ditandai oleh sigapnya politik aliran, Pemilu 1999 dan 2004 sebetulnya hanya ditandai oleh politik bendera. Partai-partai adalah kerumunan politik yang belum sempat diolah menjadi barisan politik; belum sempat diikat oleh aliran.

Ditambah dengan faktor rusaknya kredibilitas pemerintah, aparat pengaman, dan institusi hukum -- plus suasana krisis ekonomi yang masih mencekam -- Pemilu 2004 memang jadi sangat mengkhawatirkan. Inilah pemilu yang harus dijalankan dengan kemampuan kendali dan menahan diri yang sangat besar.

Dalam konteks itu, agenda Pemilu 2004 bukan saja menggapai tingkat kejujuran dan keadilan yang setinggi mungkin, melainkan juga mencapai tingkat ketertiban setinggi mungkin dengan minimalisasi kekerasan politik. Untuk itu dibutuhkan peran sebanyak mungkin isntitusi publik -- termasuk instituti pers -- yang masih peduli pada agenda ketertiban sosial dan antikekerasan.

[PELAJARAN PEMILU 1955]

[ESF, Gontor edisi 032004]

Selama ini, tersedia dua cara untuk mengingat Pemilu 1955: meminjam versi sejarah resmi Orde Baru atau memanjakan romantisme yang meluap-luap.

Buku sejarah resmi Orde Baru tak pernah memandang Pemilu 1955 dengan kagum. Sebaliknya, pemilu pertama sepanjang sejarah Republik ini diletakkan sebagai bagian dari politik tahun 1950-an yang busuk: kabinet berganti-ganti, politik tak stabil, ekonomi amburadul, pembangunan macet, orang-orang hidup sengsara. Sejarah Pemilu 1955 pun dimanipulasi atau ditutup-tutupi untuk mengesankan betapa kusamnya masa lalu dan gemerlapnya Orde Baru.

Di sisi lain, sebagian kalangan di Indonesia memandang Pemilu 1955 dengan luapan romantisme dan kekaguman berlebihan: tanpa kekerasan, damai, rakyat memilih tanpa tekanan dan mobilisasi, panitia yang sigap dan adil, dan seterusnya. Romantisme memang bukan dosa. Tapi, ketika meluap berlebihan, ia bisa menggelapkan sejarah diam-diam.

Di antara dua cara itu, sebetulnya ada “titik tengah”: memahami Pemilu 1955 sebagai pemilu demokratis sembari secara jujur memberinya catatan. Inilah posisi yang bisa membikin kita belajar dari Pemilu 1955 secara seksama.

Sejarah Pemilu 1955 mesti dilacak jauh ke belakang. November 1945, Wakil Presiden Hatta mengeluarkan Maklumat No. X yang memfasilitasi tumbuhnya partai-partai dari beragam aliran atau ideologi. Ketika Pemilu 1955 diadakan sekitar 10 tahun kemudian (September untuk DPR dan Desember untuk Konstituante), umumnya partai itu sudah sempat membangun basis politik dan ideologi mereka.

Itulah yang membedakannya dengan Pemilu 1999 dan 2004. Dalam dua pemilu terakhir ini partai-partai belum sempat membangun basis politik dan ideologi secara layak. Maka, Pemilu 1955 ditandai “politik aliran” sementara Pemilu 1999 dan 2004 dilekati “politik bendera.” Aliran adalah isi, bendera adalah sekadar nama.

Pemilu 1955 juga dipersiapkan secara politik – bukan sekadar teknis – secara cukup matang.  Sebagaimana dicatat oleh Boyd R. Compton, jauh sebelum Pemilu 1955 diadakan, dua kali “percobaan pemilu” telah sempat diadakan.

Pada 14 Juni 1951, diadakan pemilu di Minahasa (yang dipilih karena angka buta huruf penduduknya yang rendah) untuk memilih secara langsung 25 anggota DPRD, menggunakan sistem proporsional terbuka. Hasilnya: 15 dari 25 kursi yang diperebutkan dimenangkan oleh 7 partai, dan distribusi 10 kursi sisanya ditentukan melalui mekanisme penggabungan suara. Dalam enam hari, perhitungan selesai.

Percobaan berikutnya diadakan di Yogyakarta, 16 Juli – 15 Oktober 1951, diikuti sekitar 53 persen penduduk berhak pilih atau lebih dari setengah juta pemilih. Berbeda dengan pemilu Minahasa, ini adalah pemilu tak langsung: pemilih memilih 7.268 elektor yang bertemu lima pekan kemudian untuk memilih 40 anggota DPRD.

Kedua pemilu percobaan itu kemudian menjadi dasar perdebatan di dalam parlemen. Akhirnya, “pemilihan tak langsung” a la Yogyakarta ditolak, sementara “pemilihan langsung” a la Minahasa dengan sistem proporsional yang banyak dipengaruhi sistem pemilu Belanda diterima. Di bulan April, UU No. 7/1953 pun berhasil diundangkan.

Persiapan politik yang cukup matang itu membedakan Pemilu 1955 dengan Pemilu 2004. DPR terbukti tak pandai mengantisipasi dan menghitung berbagai aspek penyelenggaraan Pemilu 2004. Akibatnya, segera setelah UU No. 12/2003 tentang Pemilu disahkan, berbagai persoalan bermunculan: kisruh pembagian wilayah pemilihan, persoalan jumlah kursi DPR, dll.

Sebelum Pemilu 1955 diadakan, partai-partai dan tokoh-tokohnya sempat menjalani masa yang cukup panjang (1945-1955) untuk belajar berdemokrasi: berkompetisi secara sehat, dan bersiap menjadi pemenang yang baik dan pecundang yang sama baiknya. Sementara itu, Pemilu 1999 dan 2004 diadakan seusai empat dekade musim kering sejarah. Dalam masa panjang ini, alih-alih belajar berdemokrasi, kita membiasakan diri dengan langgam politik otoritarian. Pemilu 1999 dan 2004 pun diadakan di tengah belum berseminya sikap-sikap demokratis.

Pemilu 1955 disiapkan di tengah berbagai keterbatasan teknis: komunikasi, teknologi dan transportasi antardaerah dan pulau yang serba terbatas untuk wilayah dan penduduk yang begitu tersebar. Tetapi, berdasarkan catatan Herbert Feith, Alfian dan Compton, segenap keterbatasan itu tak tak mematikan kesadaran dan semangat untuk mensosialisasikan pemilu ke khalayak luas. Persiapan Pemilu 2004, di tengah berbagai kemajuan teknologi informasi, komunikasi, dan transportasi, justru ditandai oleh kurangnya kesadaran dan semangat itu. Sosialisasi pemilu terlambat diselenggarakan, lamban dan tertatih-tatih.

Pemilu 1955 akhirnya diikuti oleh 172 tanda gambar (partai nasional dan lokal, organisasi non-partai, dan perseorangan) di seluruh Indonesia. Karena dibolehkannya unsur peserta lokal, maka jumlah tanda gambar di 16 daerah pemilihan berbeda-beda. Akhirnya 28 peserta (partai, organisasi non-partai, dan perseorangan) berhasil meraih kursi. PNI (22,3 persen), Masjumi (20,9 persen), NU (18,4 persen) dan PKI (15,4 persen) menjadi empat besar.

Sekalipun begitu, Pemilu 1955 tak steril dari sejumlah persoalan. Pengawasan dan pemantauan pemilu belum dikenal. Maka, kesimpulan Feith bahwa Pemilu 1955 relatif bebas kecurangan, sebetulnya sulit diverifikasi, tak disokong oleh praktik pemantauan yang layak. Kepanitian pemilu juga relatif bermasalah akibat besarnya keterlibatan pemimpin daerah dan birokrasi di dalamnya. Ini melahirkan sejumlah (kecil) praktik tak adil dan mobilisasi mengingat umumnya pegawai birokrasi berafiliasi dengan PNI. Selain itu, J. Eliseo Rocamora mencatat persoalan lain: di masa itu, partai-partai, sekalipun sudah menjalani masa pembelajaran demokrasi yang panjang, masih cenderung elitis.

Kekerasan memang tak meletup, tetapi konflik ideologis berlangsung dengan sengit, terutama di antara PNI dan Masyumi. Konflik ini bertahan dalam kerja-kerja parlemen dan Konstituante. Bahkan, ia mewariskan semacam “dendam aliran” yang membekas dan  berumur panjang. Sisa-sisanya, sekalipun sudah terinterupsi oleh deideologisasi selama tiga dekade Orde Baru, bertahan hingga hari ini.

Hasil-hasil Pemilu 1955 juga membawa serta sejumlah masalah. Fragmentasi sistem kepartaian – menyebarnya kekuatan partai-partai tanpa kekuatan dominan – membikin parlemen dan Konstituante dinamis, tetapi juga membidani berbagai percekcokan panjang. Soal-soal mendasar, terutama soal dasar negara, pun sulit dikonsensuskan dalam lembaga Konstituante.

Dalam situasi seperti itu, persekutuan Sukarno dan Angkatan Darat (AD) makin terfasilitasi. Dalam rentang 1956 hingga 1959 berbagai langkah sistematis dikerjakan oleh persekutuan ini: menjalankan Konsepsi Presiden yang (antara lain) memfasilitasi tentara menjadi kelompok kekaryaan yang diakomodasi ke dalam Dewan dan Front Nasional serta lembaga-lembaga politik resmi, membentuk Kabinet Djuanda di bawah kendali Presiden, mengenalkan konsep “Jalan Tengah” (Nasution) untuk menjustifikasi politik tentara, memberlakukan UU Darurat yang makin membesarkan kekuasaan tentara, dan melakukan nasionalisasi ekonomi yang (antara lain) melahirkan “pebisnis berseragam hijau”. Langkah ini berpuncak pada Dekrit 5 Juli 1959 yang membunuh demokrasi yang masih belia.

Menggunakan “titik tengah” adalah memahami semua episode itu bukan sebagai potret yang terpisah-pisah, melainkan sebagai adegan yang bersambung saling berkaitan. Dalam kerangka ini, Pemilu 1955 memberi setidaknya tiga pelajaran. Pertama, menumbuhkan sikap-sikap demokratis membutuhkan pembelajaran dan waktu. Kedua, pemilu demokratis perlu dijaga sebagai satu paket kesatuan waktu: ketika aturan disiapkan,  disahkan dan dirinci (aspek hukum pemilu), ketika proses dikerjakan dari persiapan hingga pengesahan hasil pemilu (aspek proses pemilu), dan ketika hasil-hasil pemilu berlaku dalam praktik perwakilan hingga datangnya pemilu berikutnya (aspek hasil pemilu).

Pemilu 1955 mengajarkan bahwa abai pada salah satu aspek itu bisa membikin kita celaka. Demokrasi bisa mati muda.